穩定幣發行人的防洗錢與制裁法遵草案：FinCEN 與 OFAC 聯名提出，尚未生效

2026 年 4 月 10 日，美國聯邦公報刊登一份規則草案：財政部轄下的金融犯罪執法網路（Financial Crimes Enforcement Network，FinCEN）與外國資產管制辦公室（Office of Foreign Assets Control，OFAC）聯名提出，要把「經核准的支付型穩定幣發行人」納入銀行保密法的防洗錢與制裁法遵規範。文件引註 91 FR 18582，案號 FINCEN-2026-0100、RIN 1506-AB73。署名與宣布是 4 月 8 日，送存 4 月 9 日，刊登兼意見期起算 4 月 10 日。

本文於 2026 年 9 月 17 日查核，讀的是 govinfo 上的聯邦公報全文 PDF、FinCEN 的重點說明、財政部 4 月 8 日新聞稿，以及聯邦公報依本案案號列出文件的官方查詢。本站沒有實測，也不提供投資或法律意見。下面每一項要求都是草案擬議，尚未生效；文件沒有寫的地方就寫成草案沒有寫。

這份草案是什麼：兩個機關、一份提案、三個部的條文

兩個提案機關都在財政部底下，這是一份聯合提案。草案動到三處條文：OFAC 新增 31 CFR 第 502 部，FinCEN 修改第 1010 部並新增第 1033 部。FinCEN 打算引用 31 U.S.C. 5312(a)(2)(Y) 的權限，明文把這類發行人定義成銀行保密法的金融機構，同時把它從貨幣服務業的定義裡排除；現行的穩定幣發行人是以貨幣移轉業者身分受規範。依 FinCEN 的重點說明，草案還會修正四個既有定義、新增九個定義。

法源是 GENIUS Act，草案寫明該法於 2025 年 7 月 18 日制定。狀態是提案：DATES 欄印的意見期截止日是 2026 年 6 月 9 日，草案沒有寫何時定案，只提議定案規則於發布後 12 個月生效。在聯邦公報的官方文件查詢以這個案號查，到 2026 年 9 月 17 日只回這一份提案，未見定案規則。客戶身分辨識計畫依註 111 留給另一件規則制定案。

誰管誰、誰檢查：FinCEN、OFAC 與四個審慎監理機關

分工上，FinCEN 管銀行保密法的計畫、申報與紀錄，OFAC 管制裁法遵計畫。檢查權則擬委給檢查同一實體安全性與穩健性的聯邦機關。草案指出，依 GENIUS Act，主要聯邦支付型穩定幣監理機關是通貨監理局（OCC）、聯邦準備理事會、聯邦存款保險公司（FDIC）與全國信用合作社管理局（NCUA）；沒有這類機關檢查的發行人，草案提議由美國國稅局（IRS）依現行 1010.810(b)(8) 檢查。

後者多是州級核准的發行人：依草案引述的 GENIUS Act，流通在外總額不超過 100 億美元者一般可留在與聯邦框架實質相似的州級制度，超過門檻要轉入聯邦框架或取得豁免。草案另擬了執法政策：除了重大或系統性未實施計畫，已依擬議 1033.210(b) 建立計畫的發行人不會遭 FinCEN 就擬議 1033.210 執法，但草案說這套執法要求不影響銀行保密法下的刑事責任。

防洗錢計畫：擬議條文編號的四項要件

擬議 1033.210 把「有效」拆成兩半：依 (b) 建立計畫，依 (c) 在所有重要方面實施。第一項要件是風險為基礎的內部政策、程序與控制：風險評估要涵蓋業務活動的風險，審視並在適當時納入防洗錢與反資恐優先事項，並在發行人知悉或有理由知悉風險顯著改變時即時更新；接著緩釋風險，草案舉的做法是把較多注意與資源放在較高風險的客戶與活動、而不是較低風險者；第三是持續的客戶審查。

第二項要件是獨立測試，條文寫的是由發行人自己的人員或外部單位執行，不是一定要設稽核單位；前言還說明，沒有外部稽核或內部稽核部門者，可以用未參與受測職能的內部人員。第三項是指定專責人員：要在美國境內、可被 FinCEN 接觸並受其監督、負責建立與實施計畫並協調監控日常法遵，且不得曾因涉及內線交易、侵占、網路犯罪、洗錢、資恐或金融詐欺的重罪被判刑。第四項是持續的員工訓練計畫。

計畫必須是書面的，並經董事會、同等治理機關或適當高階管理階層核准，FinCEN 要求時要提供副本；另要應要求提供曾向主管機關提交的「已實施防洗錢計畫」證明文件。

阻擋、凍結與合法命令：延伸到次級市場的兩項義務

擬議 1033.240 的前半要求發行人具備技術能力、政策與程序，以阻擋、凍結與拒絕違反聯邦或州法令的特定或不許交易，而且要涵蓋在發行人處或經由發行人進行的交易，以及第三方進行、包括導致與發行人智慧合約互動的交易。後半要求發行人既要有遵循合法命令的技術能力，也要確實遵循；擬議定義把合法命令限於依聯邦法作成、由有管轄權法院或依法定職權的聯邦機關發出的最終有效命令，而且要同時具備三個要件：要求扣押、凍結、銷毀或阻止移轉其所發行穩定幣，以合理特定程度指明受凍結的穩定幣或帳戶，並依法可受司法或行政審查或上訴。草案說這兩項都適用於次級市場，也都是 GENIUS Act 直接課予發行人的。

草案沒有規定這個能力怎麼建，也不要求發行人自行判斷某筆交易是否違法：何時動用由其他聯邦或州法令與法院命令決定。初級與次級市場的分野是草案為本次規則制定界定的：發行人直接面對使用者或持有人的行為（草案舉發行、贖回與銷毀等為例）屬初級市場，發行人除了透過智慧合約以外並非交易當事人的活動屬次級市場。

擬議 1033.320 的可疑交易申報門檻是涉及或累計至少 5,000 美元；期限是自初次發現起 30 個日曆日內申報，當日未辨識出嫌疑人可再延 30 個日曆日，但自初次發現起無論如何不得延遲超過 60 個日曆日。現金交易報告的門檻是單一營業日內超過 1 萬美元，但草案說明這裡的貨幣定義不含支付型穩定幣；3,000 美元以上資金移轉的紀錄規則與旅行規則同樣適用。FinCEN 則沒有要求把次級市場監控納入防洗錢計畫，也沒有要求為次級市場交易申報可疑交易。

制裁法遵計畫，與草案自己還沒理清的地方

OFAC 新增第 502 部擬定制裁法遵計畫的五項最低要素：高階管理階層與組織的承諾、風險評估、內部控制、測試與稽核，以及訓練。內部控制要以風險為基礎、適用於所有穩定幣相關活動而不分初級或次級市場，並要能辨識已經或可能被制裁禁止的活動、在適用範圍內阻擋或拒絕違反或將違反制裁的活動、依規定向 OFAC 申報並留存紀錄。草案說制裁篩檢至少應包含足以辨識並阻擋與 OFAC 特別指定國民（SDN）名單上數位貨幣位址相關交易的工具，但不指定任何工具或軟體。

罰則在擬議 502.401：重大違反維持有效制裁法遵計畫者，按每一日處不超過 10 萬美元民事罰鍰；明知（草案定義為實際知悉或應當知悉）而違反者，另按日再處不超過 10 萬美元。草案說這與 GENIUS Act 的罰則一致，並表示 GENIUS Act 的制裁法遵計畫要求是聯邦法律第一次明文要求特定的美國人設置有效制裁法遵計畫——那是機關對自家法律新穎性的自述。

草案自己有幾處前後不一致，本文照來源並列其中兩處。一是條號：前言寫 31 CFR 1022.220(a)(2)，擬議條文 1010.230(b)(2) 寫的卻是 1020.220(a)(2)。二是前言說不打算把禁止為外國空殼銀行開立通匯帳戶的 1010.630 與關於外國銀行傳票的 1010.670 適用於這類發行人，擬議條文卻仍留了一條 1033.630 指向 1010.630，本文因此不斷言空殼銀行禁令適用。這份草案管的是在美國設立並經核准的發行人，不是持有人，文件也沒有提到台灣。

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