稳定币发行人的反洗钱与制裁合规草案：FinCEN 与 OFAC 联名提出，尚未生效

2026 年 4 月 10 日，美国《联邦公报》刊登一份规则草案：财政部下属的金融犯罪执法网络（Financial Crimes Enforcement Network，FinCEN）与外国资产控制办公室（Office of Foreign Assets Control，OFAC）联名提出，要把“经核准的支付型稳定币发行人”纳入《银行保密法》的反洗钱与制裁合规规范。文件引注 91 FR 18582，案号 FINCEN-2026-0100、RIN 1506-AB73。署名与宣布是 4 月 8 日，送交存档 4 月 9 日，刊登兼意见期起算 4 月 10 日。

本文于 2026 年 9 月 17 日核查，读的是 govinfo 上的《联邦公报》全文 PDF、FinCEN 的要点说明、财政部 4 月 8 日新闻稿，以及《联邦公报》依本案案号列出文件的官方查询。本站没有实测，也不提供投资或法律意见。下面每一项要求都是草案拟议，尚未生效；文件没有写的地方就写成草案没有写。

这份草案是什么：两个机关、一份提案、三个部的条文

两个提案机关都在财政部之下，这是一份联合提案。草案动到三处条文：OFAC 新增 31 CFR 第 502 部，FinCEN 修改第 1010 部并新增第 1033 部。FinCEN 打算引用 31 U.S.C. 5312(a)(2)(Y) 的权限，明文把这类发行人定义成《银行保密法》的金融机构，同时把它从货币服务业务的定义里排除；现行的稳定币发行人是以货币转移服务商身份受规范。依 FinCEN 的要点说明，草案还会修正四个既有定义、新增九个定义。

法律依据是 GENIUS Act，草案写明该法于 2025 年 7 月 18 日制定。状态是提案：DATES 栏印的意见期截止日是 2026 年 6 月 9 日，草案没有写何时定案，只提议最终规则于发布后 12 个月生效。在《联邦公报》的官方文件查询以这个案号查，到 2026 年 9 月 17 日只返回这一份提案，未见最终规则。客户身份识别计划依注 111 留给另一件规则制定案。

谁管谁、谁检查：FinCEN、OFAC 与四个审慎监管机关

分工上，FinCEN 管《银行保密法》的计划、报告与记录，OFAC 管制裁合规计划。检查权则拟委托给检查同一实体安全性与稳健性的联邦机关。草案指出，依 GENIUS Act，主要联邦支付型稳定币监管机关是货币监理署（OCC）、美联储理事会、联邦存款保险公司（FDIC）与全国信用合作社管理局（NCUA）；没有这类机关检查的发行人，草案提议由美国国税局（IRS）依现行 1010.810(b)(8) 检查。

后者多是州级核准的发行人：依草案引述的 GENIUS Act，流通在外总额不超过 100 亿美元者一般可留在与联邦框架实质相似的州级制度，超过门槛要转入联邦框架或取得豁免。草案另拟了执法政策：除了重大或系统性未实施计划，已依拟议 1033.210(b) 建立计划的发行人不会遭 FinCEN 就拟议 1033.210 执法，但草案说这套执法要求不影响《银行保密法》下的刑事责任。

反洗钱计划：拟议条文编号的四项要件

拟议 1033.210 把“有效”拆成两半：依 (b) 建立计划，依 (c) 在所有重要方面实施。第一项要件是以风险为基础的内部政策、程序与控制：风险评估要涵盖业务活动的风险，审视并在适当时纳入反洗钱与反恐怖融资优先事项，并在发行人知悉或有理由知悉风险显著改变时及时更新；接着缓释风险，草案举的做法是把较多注意与资源放在较高风险的客户与活动、而不是较低风险者；第三是持续的客户尽职调查。

第二项要件是独立测试，条文写的是由发行人自己的人员或外部单位执行，不是一定要设审计单位；前言还说明，没有外部审计或内部审计部门者，可以用未参与受测职能的内部人员。第三项是指定专责人员：要在美国境内、可被 FinCEN 接触并受其监督、负责建立与实施计划并协调监控日常合规，且不得曾因涉及内幕交易、侵占、网络犯罪、洗钱、恐怖融资或金融欺诈的重罪被判刑。第四项是持续的员工培训计划。

计划必须是书面的，并经董事会、同等治理机构或适当高级管理层批准，FinCEN 要求时要提供副本；另要应要求提供曾向监管机关提交的“已实施反洗钱计划”证明文件。

阻止、冻结与合法命令：延伸到二级市场的两项义务

拟议 1033.240 的前半要求发行人具备技术能力、政策与程序，以阻止、冻结与拒绝违反联邦或州法令的特定或不许交易，而且要涵盖在发行人处或经由发行人进行的交易，以及第三方进行、包括导致与发行人智能合约互动的交易。后半要求发行人既要有遵循合法命令的技术能力，也要确实遵循；拟议定义把合法命令限于依联邦法作出、由有管辖权法院或依法定职权的联邦机关发出的最终有效命令，而且要同时具备三个要件：要求扣押、冻结、销毁或阻止转移其所发行稳定币，以合理特定程度指明受冻结的稳定币或账户，并依法可受司法或行政审查或上诉。草案说这两项都适用于二级市场，也都是 GENIUS Act 直接施加于发行人的。

草案没有规定这个能力怎么建，也不要求发行人自行判断某笔交易是否违法：何时动用由其他联邦或州法令与法院命令决定。一级与二级市场的分界是草案为本次规则制定界定的：发行人直接面对用户或持有人的行为（草案举发行、赎回与销毁等为例）属一级市场，发行人除了通过智能合约以外并非交易当事人的活动属二级市场。

拟议 1033.320 的可疑交易报告门槛是涉及或累计至少 5,000 美元；期限是自初次发现起 30 个日历日内报告，当日未识别出嫌疑人可再延 30 个日历日，但自初次发现起无论如何不得延迟超过 60 个日历日。现金交易报告的门槛是单一营业日内超过 1 万美元，但草案说明这里的货币定义不含支付型稳定币；3,000 美元以上资金转移的记录规则与旅行规则同样适用。FinCEN 则没有要求把二级市场监控纳入反洗钱计划，也没有要求为二级市场交易报告可疑交易。

制裁合规计划，与草案自己还没理清的地方

OFAC 新增第 502 部拟定制裁合规计划的五项最低要素：高级管理层与组织的承诺、风险评估、内部控制、测试与审计，以及培训。内部控制要以风险为基础、适用于所有稳定币相关活动而不分一级或二级市场，并要能识别已经或可能被制裁禁止的活动、在适用范围内阻止或拒绝违反或将违反制裁的活动、依规定向 OFAC 报告并留存记录。草案说制裁筛查至少应包含足以识别并阻止与 OFAC 特别指定国民（SDN）名单上数字货币地址相关交易的工具，但不指定任何工具或软件。

罚则在拟议 502.401：重大违反维持有效制裁合规计划者，按每一日处不超过 10 万美元民事罚款；明知（草案定义为实际知悉或应当知悉）而违反者，另按日再处不超过 10 万美元。草案说这与 GENIUS Act 的罚则一致，并表示 GENIUS Act 的制裁合规计划要求是联邦法律第一次明文要求特定的美国人设置有效制裁合规计划——那是机关对自家法律新颖性的自述。

草案自己有几处前后不一致，本文照来源并列其中两处。一是条号：前言写 31 CFR 1022.220(a)(2)，拟议条文 1010.230(b)(2) 写的却是 1020.220(a)(2)。二是前言说不打算把禁止为外国空壳银行开立代理行账户的 1010.630 与关于外国银行传票的 1010.670 适用于这类发行人，拟议条文却仍留了一条 1033.630 指向 1010.630，本文因此不断言空壳银行禁令适用。这份草案管的是在美国设立并经核准的发行人，不是持有人，文件也没有提到台湾。

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